POBREZA

¿SIN SALIDA?

Cómo combatir
la pobreza y
la desigualdad
persistentes en
América Latina

Jaime Saavedra y Omar S. Arias


Tras atravesar variados episodios de crisis o desaceleración a fines de los años noventa y principios de la década actual, la economía de América Latina goza hoy de perspectivas más halagüeñas y continúa recuperándose. Pero la pobreza y la desigualdad del ingreso se mantiene persistentemente altas y muy arraigadas.
Si bien la región en su conjunto se encamina a lograr los Objetivos de Desarrollo de Milenio en materia de desarrollo humano —aventajando a otras regiones en términos de
mortalidad infantil, acceso a agua potable e igualdad de género en educación—, va a la zaga, junto con África subsahariana,en el plano de la pobreza. Según estimaciones delBanco Mundial, América Latina podría no alcanzar, por 1 punto porcentual de diferencia, el objetivo previsto para 2015 de reducir a la mitad el nivel de pobreza de 1990.

¿Cuál es la verdadera dimensión del problema? ¿Por qué
no se ha progresado más? ¿Cómo puede revertirse la situación?

En este artículo se exploran estas cuestiones y se argumenta
que la clave para reducir la pobreza en América
Latina —con sus 500 millones de habitantes— es dotar de
igualdad de oportunidades a los menos favorecidos, para
mejorar su nivel de vida mediante el acceso a la educación,
la salud, la infraestructura y los servicios financieros. Así
podrán participar en el crecimiento económico y contribuir
a generarlo.

Sinopsis del problema
Medir la pobreza plantea un reto para analistas y autoridades.
Las organizaciones internacionales utilizan la paridad delpoder adquisitivo (PPA) para facilitar la comparación a nivel internacional. Tomando como base la PPA de US$1 al día, el Banco Mundial estima que entre 1990 y 2001 la extrema pobreza
disminuyó en la región del 11,3% al 9,5%, aunque, por efecto del crecimiento poblacional, el número de personas que viven con US$1 por día se mantuvo en 50 millones (véase el cuadro), y las estimaciones preliminares respecto de años más recientes muestran un incremento leve de la tasa de pobreza. Pero si el valor de referencia es la PPA de US$2 por día, la pobreza no ha retrocedido mucho. Según estimaciones del Banco Mundial, la proporción de la población en situación de pobreza ha permanecido en alrededor del 25% desde mediados de los noventa y, por el crecimiento poblacional, el número de pobres se elevó hasta alrededor de 128 millones a comienzos de esta década.
Sin embargo, los niveles de pobreza que los analistas y las organizaciones regionales
atribuyen a América Latina y el Caribe suelen ser mucho más elevados.
La razón es que los países adoptan su propia línea de pobreza para reflejar
tanto las condiciones socioeconómicas internas como sus estándares de bienestar.
Las líneas nacionales no son estrictamente comparables entre diferentes países, pero permiten a cada gobierno dar seguimiento a los avances y determinar el número de potenciales beneficiarios de las políticas de alivio de la pobreza según los estándares nacionales.
Medida en función de esas líneas nacionales (según datos de la Base de datos socioeconómicos de América Latina y el Caribe), la pobreza afecta al 39% de los latinoamericanos, lo que significa que más de 200 millones de personas carecen de ingresos suficientes para cubrir sus necesidades de alimentos y otros gastos básicos. La pobreza extrema —que marca la imposibilidad de acceder a una canasta de ingesta calórica mínima— cayó levemente del 22,5% a principios de los años noventa al 18,6% a comienzos de esta década; actualmente afecta a alrededor de 96 millonesde personas.
Los promedios regionales ocultan además diferencias considerables en niveles y tendencias entre distintos países.
Por ejemplo, según datos nacionales sobre la pobreza, la tasa oscila desde más del 60% en Bolivia y Honduras hasta menos del 30% en Chile y Uruguay. Además, dentro de cada país esas tasas varían significativamente, especialmente en función del origen étnico (véase “Los pueblos indígenas de América Latina” en la página 23). En México el 90% de la población indígena vive por debajo de la línea nacional de la pobreza, frente a un 47% entre la población no indígena. En Guatemala, esas cifras alcanzan el 74% y 38%, respectivamente.
En Brasil, la pobreza alcanza al 41% de los habitantes de ascendencia africana, en comparación con un 17% de la población blanca.

Causas de la alta tasa de pobreza
¿Cómo se explica que la pobreza siga siendo tan alta?
En primer lugar, el crecimiento económico ha sido insuficiente.
Es bien sabido que existe una estrecha vinculación entre una baja sostenida de la pobreza y el crecimiento económico, pero en los últimos 15 años la tasa de crecimiento per cápita de la región ha sido de un exiguo 1%. Además, el grado de respuesta del ingreso de los pobres a ese crecimiento —la elasticidad
pobreza-crecimiento— puede variar mucho, entre otras causas,por el nivel de desigualdad del ingreso, que en América Latina es extremadamente alto (véase el gráfico 1). En consecuencia, por cada 1% de crecimiento que registra la región, la
pobreza cae en promedio solo en 1 punto porcentual, y el crecimiento medio de la región en su conjunto durante los últimos 15 años ha estado apenas por encima del 1% anual.
Segundo, el crecimiento ha favorecido menos a los pobres. El gráfico 2 muestra que, en muchos países —como Paraguay y Argentina—, el ingreso per cápita del 40% más pobre cayó desde mediados de los años noventa; y donde el ingreso per cápita de la población más pobre se incrementó, el aumento fue menor que el del promedio de la población en su conjunto.
Solo en unos pocos casos —Chile, Nicaragua y Perú—el aumento del ingreso de los pobres superó significativamente el crecimiento medio nacional.
Tercero, aunque en general la estabilidad macroeconómica de la región ha mejorado en los últimos 15 años, la sucesión de crisis —particularmente a fines de la década de 1990 en su Informe sobre el desarrollo mundial 2006 y en otro informe de próxima publicación referido a América Latina.
La falta de igualdad de oportunidades no solo impide que el crecimiento beneficie a los pobres de América Latina, sino que también puede menguar la prosperidad económica de toda la población. Esa desigualdad es un tema central para la política
del desarrollo porque puede corregirse mediante políticas públicas
eficaces.


Definir una estrategia eficaz

Como la pobreza es multidimensional, exige que los países emprendan intervenciones en varios frentes, aunque con limitados recursos y escaso capital político. Hay que hallar el modo de
coordinar esas diversas intervenciones, y las estrategias de lucha contra la pobreza (ELP) podrían ser un mecanismo adecuado para tal fin. En los últimos años,muchos países latinoamericanos han intentado tomar ese camino, aunque con resultados dispares.
Los países más pobres (Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua) comenzaron a aplicar ELP a principios de la década actual en el marco de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados. El propósito era vincular las estrategias sectoriales con la reducción de la pobreza, supervisando los avances a fin de evaluar la eficacia de la estrategia. Sin embargo, en
algunos casos ha faltado continuidad en la aplicación de las políticas, no siempre se ha observado con regularidad el proceso participativo de toma de decisiones y es preciso reforzar los
procesos de monitoreo de la pobreza. Varios países de ingreso medio —Colombia, Guatemala, México, Paraguay y Perú— han formulado ELP o estrategias nacionales de desarrollo. En
algunos casos, estas estrategias han quedado plasmadas en documentos
de estrategia elaborados por el gobierno; en otros, son el resultado de un proceso participativo. La mayoría de esas estrategias todavía no han establecido adecuadamente las prioridades sobre la forma de encarar las principales limitaciones de la economía para que el crecimiento se traduzca en una reducción más eficaz de la pobreza.
Estas experiencias aportan tres enseñanzas principales:
Primero, el crecimiento sostenido es la piedra angular de la reducción de la pobreza, pero debe estar acompañado de estrategias que integren políticas económicas y sociales para que los pobres se beneficien del crecimiento y sean parte del proceso. La mayoría de los gobiernos de los países de ingreso bajo y mediano están prestando más atención al crecimiento y a las políticas que facilitan y fomentan la creación de empleo, sin recurrir exclusivamente a políticas asistenciales. Es necesario que los países consideren la reducción de la pobreza como un aspecto insoslayable de los proyectos de impulso al crecimiento y a la competitividad.
Segundo, al esbozar cualquier estrategia se debe priorizar y definir un conjunto adecuado y realista de políticas, y su correspondiente secuencia, tomando en cuenta las limitaciones
financieras, administrativas y políticas. La estrategia debe distinguir entre “lo esencial y lo meramente deseable” (Grindle, 2004). Debe fijar una hoja de ruta, una secuencia y
unas estrategias de transición, especialmente cuando a corto plazo las reformas necesarias vayan a perjudicar a algunos segmentos. Hasta ahora los planes nacionales han sido, en muchos casos, una amplia colección de políticas bien intencionadas y objetivos válidos, lo cual indica que reducir la pobreza supone avanzar en múltiples frentes. Pero la tarea de fijar prioridades, aunque científica y políticamente compleja, es un paso esencial: supone identificar el conjunto de reformas que conviene aplicar para reducir más eficazmente la pobreza y en qué orden, dadas las limitaciones presupuestarias y la viabilidad política de las medidas. El reto para cada país es
establecer una estrategia que contemple tanto los recursos fiscales como los humanos, además del capital político, que requiere el cambio de políticas.
Tercero, es necesario monitorear y evaluar los progresos.Las estrategias formales de lucha contra la pobreza de los países pobres muy endeudados han incluido la implementación
de sistemas de seguimiento y evaluación. En varios países (Brasil, Chile, Colombia, México y Perú) ya se ha avanzado en la implementación de algunos aspectos de tales sistemas, que
permiten monitorear los indicadores financieros y de desempeño a nivel de programa y de sector, e incorporarlos a un sistema centralizado que alimente el proceso de asignación presupuestaria. Pero los progresos en este sentido son dispares y aún queda mucho camino por recorrer hasta que se institucionalicen dichos sistemas y una cultura orientada a los resultados.
Para que los recursos se empleen en la creación de oportunidades para los pobres, el Estado debe facilitar la rendición de cuentas y establecer mecanismos que permitan una supervisión
transparente y eficaz del uso de los recursos públicos.
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Ante la persistencia de la pobreza y la desigualdad, se hace cada vez más evidente que la enorme disparidad entre ricos y pobres debe corregirse dando a estos últimos equidad social e igualdad
de acceso a los activos productivos para que puedan salir de la pobreza, acceder a las oportunidades del mercado de trabajo e incrementar así sus ingresos. De esa forma mejorarán también las perspectivas económicas de toda América Latina. En vista de las limitaciones financieras y políticas, sin embargo, el mayor desafío será definir e implementar las prioridades a las que deberán ajustarse las estrategias de lucha contra la pobreza.

http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2005/12/pdf/saavedra.pdf